国发〔2026〕12号正式印发，《城市更新“十五五”规划》作为国内首部国家级城市更新专项规划，由国家发改委、财政部、住建部联合统筹推进。文件明确未来五年发展目标、重点任务、重大工程及配套政策，标志着我国城市建设全面从增量开发转向存量提质，城市更新正式取代传统地产开发，成为城市投资与工程建设的核心主线。
综合央视报道及多家行业机构测算，十五五期间全国城市更新总投资规模可达20万亿元，年均投资体量保持在3至4万亿元，体量足以支撑整个基建地产产业链完成新一轮转型。
政策落地带来的市场反应十分显著，规划发布后，A股地产板块迎来全线上涨。资本市场对政策风向的敏感度历来领先行业，此次集体行情并非短期炒作，而是市场对城市更新长期价值的一致认可。本次顶层设计并非单一政策利好，多部委联动运用财税、金融多重工具搭建完整支撑体系，为存量不动产盘活、行业模式转型筑牢根基。
一、三大政策红利，打通项目全流程堵点
梳理规划核心内容，政策红利集中体现在资金、项目、资产退出三大维度，精准破解过往旧改推进中的各类难题。
（一）资金端突破，低成本资本撬动全域投资
新规明确地方专项债可作为城市更新项目资本金使用，改变了以往仅能作为配套贷款的限制。依托政府信用，低成本资金能够有效撬动银行信贷与社会资本联合入场，从根源解决项目启动资金短缺、工程搁置等问题。目前10至30年期专项债实际利率维持在1.5%—2.5%，资金成本处于市场低位。同时REITs、企业债券等融资渠道全面放开，改造完成的商业街区、保障性租赁住房均可通过多元化金融工具补充现金流，大幅降低企业综合融资压力。
（二）项目端放量，海量改造任务释放订单
规划划定刚性改造指标，五年内需完成50万套危旧房、11.5万个老旧小区、4000个城中村改造，同步完成36.5万公里老旧地下管网翻新，各类管网建设改造总规模约77万公里。细分领域来看，仅地下管网改造投资规模便达到5万亿元，老旧小区及危旧房改造合计投资超8万亿元，老旧街区、工业片区改造约2万亿元。海量实体订单持续释放，建筑施工、建材、电梯、家电等上下游产业都将持续受益。
地方层面同步快速落地，广州发布本地十五五发展纲要，谋划9大类近600个重大项目，总投资超3万亿元，多个重大平台与交通工程纳入国家、省级规划，区域落地节奏持续加快。
（三）退出端闭环，破解长周期回款痛点
资产退出机制的完善，打消了企业参与旧改的*大顾虑。过去城市更新项目开发周期动辄十余年，资金长期沉淀、回款效率偏低，多数企业持观望态度。如今政策支持运营成熟的存量资产发行REITs，构建起建设、运营、证券化变现的完整闭环，有效缩短资金周转周期，提升项目综合吸引力。
二、央企集体转型，赛道布局呈现差异化特征
面对万亿级存量改造市场，国内八大建筑央企已集体将城市更新上升为核心战略赛道，行业转型大势已定。
从2026年一季度公开财报数据来看，八大央企业绩呈现明显分化格局，其中六家企业净利润同比出现不同程度下滑，传统基建、房建业务增长空间收窄、盈利持续承压，倒逼行业告别传统规模扩张模式，加速向存量运营赛道转型。仅有中国中冶、中国化学凭借特色专业赛道实现利润正增长，展现出细分领域差异化竞争优势。
相较于民企与地方城投，央企具备完整的投建运一体化管理能力、成熟的政企协同资源与大额项目操盘经验，叠加专项债、REITs等政策性金融工具加持，天然适配城市更新长周期、重运营、强信用的项目属性，形成难以复制的行业护城河。
基于自身主业禀赋，八大央企已形成清晰的差异化布局路径：中国中铁、中国铁建依托轨道交通主业优势，重点深耕地下管网升级、TOD综合开发与老旧小区连片改造；中国电建、中国能建立足能源基建根基，打造“新能源+城市更新”融合模式，同步落地城市改造与新型能源配套建设；中国中冶、中国化学聚焦专属工业赛道，主攻老旧厂房、工业遗址改造与专业污染修复等高技术门槛领域；中国交建秉持稳健投资策略，优先布局风险可控、现金流稳定的滨水改造、民生更新类项目；中建集团则推行内部赛马机制，不固化细分赛道，鼓励九大工程局依托属地资源自主突围，通过内部竞争激活市场活力，目前多家下属工程局已将年度城市更新业务考核指标提升至50亿元，转型落地力度持续加码。
对于中小建筑企业、地方城投与民营服务商而言，重资产片区开发门槛较高，可转向管网维修、小区配套运维、物业运营等轻资产赛道，依托总包分包模式切入市场，实现错位发展。
三、直面三大经营风险，严守项目风控红线
机遇之下，行业三大现实风险同样需要高度警惕，也是所有参与主体必须守住的经营红线。
（一）收益失衡风险
部分区域住宅库存高企、去化周期超过18个月，项目收益难以覆盖投入，*终只能终止推进。华润深圳坪山中心公园东片区（一期）城市更新单元即为典型案例，该项目2020年11月列入计划，拆除范围约7.5万平方米，规划建筑面积约27.8万平方米，原计划投资规模较大；但受市场下行、区域库存高企、去化压力显著影响，项目未能在有效期内（至2024年5月）完成实施，*终被坪山区城市更新和土地整备局公告失效。
实操建议：立项前核查区域库存与去化数据，合理规划商住配比。
（二）征拆签约阻力
部分项目因产权复杂、业主诉求多元，难以达到法定“双三分之二”表决比例，长期陷入停滞。以深圳福田梅林东林工业区更新单元为例，项目2020年9月获批规划，但截至2025年7月仅完成2户签约，剩余7户未达成一致，无法推进实施，*终更新单元计划失效。
据行业统计，截至2026年5月，深圳已有近40个项目正式调出计划、约50—60个项目长期停滞，合计近百个项目推进受阻，核心原因多为产权协调难、签约周期失控。
实操建议：优先选取产权结构清晰的片区，提前梳理权属清单。
（三）资金回笼难题
城市更新项目投资大、周期长，若投资总额与回款金额比值超过3倍，现金流压力将急剧攀升。中建方程作为央企城市更新主力平台，截至2025年三季度累计投资超1000亿元，但回款进度显著滞后。中诚信国际报告显示：天津葛沽镇综合改造项目投资73.61亿元、回款仅19亿元；西安高陵通远创想小镇项目投资41.67亿元、回款仅2亿元。2025年前三季度，中建方程经营活动现金流净额为-1.93亿元，现金流持续承压；2026年4月公司一季度会议明确将“攻坚逾期投资回款清收”列为首要任务，行业回款困境可见一斑。
实操建议：做好资金错配规划，设置刚性回款考核节点。
结语、行业总结与发展建议
十五五这五年，是工程行业转型升级的关键窗口期。对于大型建筑央企，要持续强化投建运一体化能力，牢牢把握主流赛道；地方城投平台需吃透专项债申报规则，深耕民生类改造项目；上下游中小从业者找准细分领域，走专业化发展路线。
城市更新浪潮已然到来，机遇与挑战相伴而行。行业发展没有通用模板，唯有吃透顶层政策、严守风险底线、匹配自身资源优势，才能在20万亿新赛道中行稳致远。
也欢迎业内同行交流探讨，说说你所在区域，城市更新推进过程中*大的卡点究竟是融资还是征拆协调。
(转载于网络)
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